21 世纪经济报道记者 唐亚迪
李达（化名）在北京一家互联网公司工作，入职快 10 年了，公司一直按 12% 的最高比例为他缴纳公积金，10 年间，账户余额累计超过了 60 万元。
李达的计划是在行业积累足够经验后，回老家开一家同行业的公司。父母在老家有住房，他暂时没有买房的打算。
他现在发愁的是：如果不买房、不装修，这 60 万公积金怎么办？如果他想把钱取出来作为创业启动资金，按现行政策，他必须在离职后通过"非本市户籍人员销户提取"才能一次性取出。
"辞职哪有这么容易。手里有足够的现金才好辞职，现在辞了职才能拿到足够的现金。"李达半开玩笑地说。他不明白的是，如果公积金本来就是属于他的钱，为什么提取要设置这么多门槛？
李达的烦恼不是个例。根据住建部等部门发布的《全国住房公积金 2024 年年度报告》，2024 年住房公积金实缴人数 1.76 亿人，全年提取人数 8127 万人，占实缴人数的 46.1%。也就是说，在 2024 年，缴存公积金的 1.76 亿人中，超过一半的人没有提取过账户里的资金。
同样值得关注的是：2024 年公积金提取率（提取额占缴存额）为 76.15%，这意味着不到一半的人提取了超过四分之三的资金，使用集中在少数人身上。也就是说，像李达这样"账户里有钱、但不知道怎么用"的缴存人，并不是少数。
他们不买房、不装修，或者暂时不需要动用这笔钱，但把这笔钱一直锁在公积金账户里，按 1.5% 的年利率计息，他们也未必愿意。
积极的变化正在发生。2026 年 6 月 5 日，住建部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）。这是该条例自 1999 年发布以来的第三次修订。
《征求意见稿》主要修改了三方面内容：一是放宽了提取范围，明确将自住住房装修、支付物业费纳入可提取住房公积金的情形；二是扩大覆盖人群，明确灵活就业人员可自愿参加住房公积金制度；三是打破地域限制，推动住房公积金互认互贷。
《征求意见稿》的发布，让围绕公积金制度的讨论再度升温。在众多声音中，三个更深层的问题尤其值得关注：公积金改革如何更好释放居民的消费潜力？近 11 万亿存量资金趴在账上只有 1.5% 的利息，有没有更好的增值路径？公积金的存、贷款利率，到底该由谁说了算？
公积金改革的促消费逻辑
长期以来，公积金的功能定位是作为政策性住房金融工具，主要服务于购房这一单一场景。但随着中国住房从总量短缺转为总量基本平衡，人民群众的住房需求已经从"有没有"转向"好不好"，公积金原有的功能定位已难以满足多元化的住房消费需求。
在此背景下，《征求意见稿》将提取情形从 6 种拓展至 9 种，新增装修自住住房、支付物业费等情形，同时增加了"经国务院批准的其他住房消费情形"作为兜底条款。这正是从制度层面推动公积金从"购房专用"走向"居住全周期覆盖"。
公积金改革之所以能够提振消费，其核心逻辑在于"释放被动储蓄"。华泰证券研究所所长张继强近期撰文指出，公积金的强制缴存规定抬高了居民部门在初次分配中的储蓄率，职工工资的 5% — 12% 被锁定在公积金账户中，直接降低了当期可支配收入和消费倾向。对宏观经济而言，本次改革有助于将这部分沉淀资金转化为即期消费能力。
这一逻辑在数据层面亦有支撑。据东吴证券首席经济学家芦哲测算，通过租房提取扩容、使用场景拓展、贷款利率下调三条路径，公积金改革每年可释放约 5151 亿元资金。按 70% 的消费倾向计算，理论上可拉动 3606 亿元消费，提升居民消费增速 0.7 个百分点。
芦哲进一步向记者表示，公积金改革要更好地促进消费，关键不是把公积金简单变成一般消费资金，而是让它更多承担居民刚性的居住支出，从而释放工资性现金流。
在其看来，公积金改革促消费仍待破解的难题主要有三个。其一是资金池的区域错配，一些地区资金沉淀较多，另一些人口流入地贷款和提取压力较大，地区封闭管理难以提高整体效率。
其二是提取放宽后的流动性约束，若租房、装修、物业等需求集中释放，部分资金本就紧张的城市可能面临更大压力，需要建立省级乃至全国层面的调剂机制。
其三是制度公平性问题，公积金制度容易形成"低收入缴存者补贴较高收入贷款者"的逆向分配，未来需要在存款收益、贷款优惠、提取便利和覆盖扩围之间重新平衡。
58 安居客研究院院长张波也曾告诉本报记者，跨区域资金难以统筹调剂是公积金当前最大的制度性障碍之一。还有房地产从业人士指出，公积金提取条件放宽后如何防范资金被挪作他用、如何确保提取与真实消费场景对应，是执行层面需要重点解决的问题。
11 万亿公积金的增值之问
与此同时，关于公积金存量资金如何保值增值的讨论，也随着《征求意见稿》的发布再度升温。根据《全国住房公积金 2024 年年度报告》，截至 2024 年末，全国住房公积金缴存余额达到 10.9 万亿元。2020 年这一数字为 7.3 万亿元，四年间增长近 50%。
尽管余额增长迅速，但住房公积金的增值幅度极为有限。根据有关规定，职工住房公积金账户存款利率按一年期定期存款基准利率执行，目前为 1.50%。2026 年 1 月，人民日报评论部曾在官微发文指出，现在公积金账户存款年利率才 1.5%，"如果用不上，这笔钱的收益，大概率跑不赢通胀"。
这个收益率也远低于社保基金等长期资金的回报水平。截至 2024 年末，社保基金自成立以来年均投资收益率达 7.39%，两者相差近 6 个百分点。
二者收益率差距的直接原因是投资范围不同：住房公积金只能"存银行和买国债"，而社保基金的投资范围覆盖股票、债券、股权、基金等十一大类资产。
备受关注的是，此次《征求意见稿》将住房公积金的投资范围从国债扩展至政策性金融债。对此，张继强撰文指出，这一调整虽然幅度有限，但打开了住房公积金投资渠道的制度窗口。
他建议，后续若能放开至地方政府专项债、高等级信用债等固定收益品种，不仅可以提升缴存人的实际回报，也能为金融市场提供稳定的长期资金来源。他还坦言，考虑到十万亿级沉淀资金的保值增值需求，投资范围扩容仍有优化空间。
投资方向之外，更大的争议在于公积金增值收益的归属。根据现行《条例》及此次《征求意见稿》，公积金属于职工个人所有，但缴存人却无权参与增值收益的分配与用途决定。
现行《条例》规定，增值收益主要用于贷款风险准备金、公积金中心管理费用和廉租住房建设补充资金；《征求意见稿》进一步将用途拓宽至公租房筹集运维、房屋全生命周期安全管理等领域。虽然用途扩大了，但增值收益的决策权和分配权仍掌握在管理机构手中，缴存人未能参与。
国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈道富告诉记者，无论是讨论公积金的投向还是增值收益归属，首先要明确公积金的性质，即这笔资金到底是存款、是基金，还是一个特殊的信托计划，法律上始终没有给出明确界定。
陈道富认为，虽然现行条例明确了公积金"缴存人所有"的归属原则，但资金汇集之后，所有权如何体现、收益如何分配、风险由谁承担，这些在制度层面尚缺乏清晰的安排，各方的权责利就难以理清，建议未来在改革中一并统筹考虑。
公积金存、贷款利率由谁来定？
本次《征求意见稿》的另一大关注点是，公积金利率的调整机制可能会发生变化。作为利率体系的一部分，公积金存、贷款利率的制定和调整自制度诞生伊始即由央行主导，此次《征求意见稿》将"由中国人民银行提出"更改为"国务院住房城乡建设主管部门商国务院财政部门、中国人民银行提出"。
陈道富向记者指出，公积金存、贷款利率是中国利率体系的重要组成部分。如果公积金被定义为存款性质，按照人民银行法，存贷款利率就应由人民银行统一管理。利率调整机制可以更加灵活，但应当放在整个利率宏观调控框架下运行。
陈道富进一步解释，如果公积金利率脱离央行管理框架，由行业主管部门主导定价，就会形成市场分割。利率本应是统一的价格信号，一旦各个领域各自定价，整个利率体系就被割裂了。
不过陈道富也强调，利率归谁管，最终取决于公积金资金性质的界定。"如果定性为信托或基金，就不归央行管了；只要是存款性质，就应当纳入相应的利率管理体系。"
张波告诉记者，公积金应用的场景在增多，利率设定的灵活度也要相应提升，从而更好统筹公积金存、贷款利率和增值收益分配，避免公积金资金池收支失衡，更好实现支持全链条居住消费和民生保障的平衡。
还有货币政策研究人士认为，公积金利率本质上属于利率体系的一部分，应与整体利率体系协同。在利率市场化改革的大框架下，公积金利率一直与整体利率政策同步调整，若从体系中拆出，可能出现利率体系"碎片化"的问题。如果定价权分散在不同部门，缺乏统一协调，市场资金价格信号被割裂，出现"利率双轨"甚至"多轨"局面。
从现实层面来看，目前公积金贷款利率的调整节奏已经明显偏慢。自 2022 年以来，公积金贷款利率仅出现过三次下调，而商业贷款利率随 LPR 每月报价动态调整。2024 年，公积金贷款在个人住房贷款市场中的份额已不足两成，超过八成的购房人选择商业银行贷款。2026 年上半年，部分城市首套商贷利率已逼近 3%，公积金 2.6% 的利率优势正在不断收窄。
华创证券研究所联席所长、固收首席分析师周冠南撰文指出，我国已基本形成以央行政策利率为中枢的完整利率传导体系，公积金利率的调整需要与现行利率体系及央行货币政策整体方向保持一致。公积金贷款作为居民部门中长期贷款的重要组成部分，若其利率决定与调整脱离央行统一政策框架，可能影响货币政策向实体经济的有效传导。
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